O Registrador de Imóveis não é Fiscal da Fazenda Pública: Justo Título, Justificação do Óbice e os Limites Constitucionais da Atuação Registral na Usucapião Extrajudicial

Autora: Ceni Teresinha Ferraz Bonato

Bacharel em Direito pela Unilasalle . Pós-graduada em Direito Imobiliário Extrajudicial pela Faculdade CERS . Atuação no imobiliário extrajudicial.

Resumo

O presente artigo analisa os limites constitucionais da atuação do Registrador de Imóveis no procedimento de usucapião extrajudicial, com especial enfoque na exigência de justificação do óbice à escrituração e na pretensão de vincular o processamento do pedido ao recolhimento do Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI). A pesquisa desenvolve-se a partir de abordagem doutrinária, normativa e jurisprudencial, examinando a natureza originária da usucapião, a hierarquia das normas aplicáveis e a interpretação sistemática do art. 410, § 2º, do Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça. Também são analisados precedentes recentes dos tribunais brasileiros, especialmente do Tribunal de Justiça de São Paulo, bem como a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.124 da repercussão geral. Conclui-se que a exigência universal de justificação do óbice e a atuação do registrador como agente de fiscalização tributária não encontram respaldo no ordenamento jurídico, devendo a atividade registral observar os requisitos legais de cada modalidade de usucapião e a proteção dos direitos fundamentais envolvidos.

Palavras-chave: ITBI; usucapião extrajudicial; registrador de imóveis; justificação do óbice; direitos fundamentais.

Abstract

This article examines the constitutional limits of the Real Estate Registrar’s role in extrajudicial adverse possession proceedings, with particular emphasis on the requirement to justify impediments to formal conveyancing and on attempts to condition the processing of claims upon payment of the Real Estate Transfer Tax (ITBI). The study adopts a doctrinal, normative, and jurisprudential approach, analyzing the original nature of adverse possession, the hierarchy of applicable legal norms, and the systematic interpretation of Article 410, Paragraph 2, of the National Code of Standards issued by the National Council of Justice. The paper also examines recent judicial precedents, especially those issued by the Court of Justice of the State of São Paulo, as well as the binding thesis established by the Federal Supreme Court under Theme 1,124 of general repercussion. It concludes that neither the universal requirement to justify impediments to conveyancing nor the assumption of a tax-enforcement role by the Registrar finds support in the Brazilian legal system. Accordingly, registrarial activity must be guided by the legal requirements applicable to each modality of adverse possession and by the protection of the fundamental rights involved.

Keywords: ITBI; extrajudicial adverse possession; real estate registrar; justification of impediments; fundamental rights.

Sumário

1. Introdução
2. 1. A hierarquia das normas: o lugar do Provimento CNJ na pirâmide jurídica
3. 2. A natureza jurídica da usucapião e suas consequências irrenunciáveis
4. 3. Justo título e justificação do óbice: a distinção que o mercado esqueceu
5. 4. O art. 410, § 2º, do CNN/CNJ: três argumentos para a interpretação correta
6. 5. O ITBI na usucapião: fundamentos constitucionais da não incidência
7. 6. O registrador como agente de efetivação de direitos — não como fiscal tributário
8. 7. Os três julgados que iluminam o debate: análise integrada
9. 8. Roteiro prático de atuação: o que o registrador deve fazer
10. Conclusão

Introdução

Há um equívoco silencioso que se instalou na prática registral brasileira e que, por repetição acrítica, adquiriu ares de obviedade. Trata-se da crença de que o Registrador de Imóveis, ao processar um pedido de usucapião extrajudicial, exerce, ou deve exercer, função de fiscal da Fazenda Pública. Essa crença se manifesta em dois comportamentos recorrentes: a exigência universal de que o requerente justifique o óbice à correta escrituração das transações, independentemente da modalidade de usucapião invocada; e o condicionamento do registro ao pagamento do Imposto de Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), ou o indeferimento do pedido sob o pretexto de possível responsabilidade tributária solidária.

Ambas as posturas têm uma raiz comum: a leitura isolada e descontextualizada do art. 410, §2º, do Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça (CNN/CNJ), instituído pelo Provimento nº 149/2023, que exige, em qualquer dos casos, a justificação do óbice à escrituração para evitar o uso da usucapião como burla ao sistema notarial-registral e à tributação. Extraída do seu contexto normativo imediato, essa expressão foi transformada em filtro universal de admissibilidade, um portão pelo qual nenhum pedido de usucapião extrajudicial poderia passar sem que o requerente demonstrasse a razão pela qual não escriturou o imóvel pela via ordinária.

O problema com essa leitura é que ela inverte a lógica constitucional do instituto e cria um requisito que nem a Constituição Federal de 1988 (CF/1988), nem o Código Civil de 2002 (CC/2002), nem a Lei de Registros Públicos (LRP), nem os próprios atos normativos do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) autorizam. Pior: ela transforma o Registrador, agente de efetivação de direitos fundamentais, na definição que emerge do art. 236 da CF/1988 e da teoria dos direitos fundamentais de Ingo Wolfgang Sarlet, em guardião da arrecadação tributária, função para a qual ele não tem competência legal e para a qual o sistema jurídico já designou outros atores.

Este artigo propõe um exame rigoroso e completo dessa questão, combinando o olhar do professor de direito constitucional, atento à hierarquia das normas, à hermenêutica sistemática e à teoria dos direitos fundamentais, com a perspectiva do Registrador experiente, que conhece os dilemas práticos, as pressões do balcão registral e as consequências reais das exigências sobre quem mais precisa da regularização fundiária. A proposta não é apenas teórica: ao final, apresenta-se um roteiro prático de atuação fundado no direito vigente.

A pergunta central deste artigo é simples, mas suas implicações são vastas: o sistema jurídico brasileiro autoriza o Registrador a exigir justificativa fiscal como condição de processamento da usucapião extrajudicial? A resposta, demonstrada em cinco planos autônomos, é não.

1. A hierarquia das normas: o lugar do Provimento CNJ na pirâmide jurídica

1.1 A pirâmide kelseniana aplicada à usucapião extrajudicial

Antes de analisar o alcance do art. 410, § 2º, do CNN/CNJ, é necessário situar esse dispositivo no sistema normativo brasileiro. Segundo a teoria pura do direito de Kelsen (2009), o ordenamento jurídico estrutura-se de forma hierarquizada, de modo que cada norma retira sua validade de outra situada em nível superior e deve manter com ela compatibilidade material e formal. No Estado Constitucional contemporâneo, essa estrutura tem como fundamento a supremacia da Constituição, que condiciona a validade de todas as demais espécies normativas.

No ordenamento brasileiro, a CF/1988 ocupa o vértice dessa estrutura e disciplina diretamente aspectos centrais da matéria, reconhecendo a usucapião como forma autônoma de aquisição originária da propriedade (arts. 183 e 191) e assegurando valores constitucionais relacionados à função social da propriedade e ao direito à moradia. Em razão da Emenda Constitucional (EC) nº 26/2000, este último passou a integrar expressamente o rol dos direitos sociais previstos no art. 6º da Constituição, reforçando a proteção constitucional dos instrumentos destinados à regularização fundiária.

Abaixo da Constituição situam-se as leis federais que regulam a matéria, especialmente os arts. 1.238 a 1.244 do CC/2002, que disciplinam as modalidades de usucapião, e o art. 216-A da Lei nº 6.015/1973, introduzido pelo art. 1.071 do Código de Processo Civil (CPC) de 2015, responsável pela instituição do procedimento de usucapião extrajudicial. Nenhum desses diplomas estabelece como requisito geral a demonstração de inviabilidade da aquisição derivada da propriedade ou a comprovação de impedimento para lavratura de escritura pública. O legislador limitou-se a exigir os requisitos específicos de cada modalidade de usucapião.

Ainda no plano legal, a disciplina tributária evidencia a distinção entre aquisição originária e derivada da propriedade. O ITBI pressupõe transmissão patrimonial inter vivos, circunstância incompatível com a natureza originária da usucapião. Por essa razão, a jurisprudência consolidou o entendimento de que o tributo não incide sobre a prescrição aquisitiva, compreensão expressamente acolhida pelo próprio art. 421 do CNN/CNJ.

Somente em nível infralegal encontra-se o Provimento CNJ nº 149/2023, que instituiu o CNN. Trata-se de ato regulamentar voltado à uniformização de procedimentos e à organização dos serviços notariais e registrais, não possuindo competência para inovar na ordem jurídica ou criar requisitos materiais para aquisição da propriedade. Nesse diploma está inserido o art. 410, § 2º, cuja interpretação deve necessariamente respeitar os limites traçados pela Constituição e pela legislação federal.

Abaixo do próprio CNN situam-se os códigos de normas estaduais e demais atos regulamentares editados pelas corregedorias locais. Por sua natureza secundária, tais normas encontram-se subordinadas tanto à legislação federal quanto às diretrizes nacionais estabelecidas pelo CNJ. Consequentemente, qualquer interpretação administrativa que transforme a justificação do óbice em requisito universal para toda modalidade de usucapião extrajudicial incorre em incompatibilidade com o sistema normativo, por criar condicionamento inexistente nas normas hierarquicamente superiores que disciplinam a matéria.

1.2 O CNJ não tem competência para criar requisitos materiais

A disciplina da propriedade, da posse, da usucapião e dos registros públicos insere-se na competência legislativa privativa da União, nos termos do art. 22, incisos I e XXV, da CF/1988. Em consequência, a definição dos requisitos necessários à aquisição da propriedade por usucapião constitui matéria reservada à lei em sentido formal, não podendo ser instituída por atos administrativos ou regulamentares.

Sob a perspectiva da teoria da hierarquia normativa, Kelsen (2009) sustenta que atos infralegais retiram sua validade das normas superiores e não podem inovar em matérias reservadas ao legislador. Sua função limita-se à regulamentação de aspectos procedimentais e operacionais necessários à execução das leis, sem criar direitos, obrigações ou restrições materiais não previstas pelo ordenamento.

Nesse contexto, o CNJ, embora exerça relevante competência normativa para organização e fiscalização administrativa do Poder Judiciário e dos serviços extrajudiciais, atua dentro dos limites traçados pelo art. 103-B da CF/1988. Sua função é regulamentar procedimentos e promover a uniformização administrativa dos serviços delegados, e não instituir requisitos materiais para o exercício de direitos disciplinados pela legislação federal.

Por essa razão, o art. 410, § 2º, do CNN/CNJ não pode ser interpretado como fonte autônoma de criação de condição geral de admissibilidade da usucapião extrajudicial. Os arts. 1.238 a 1.244 do CC/2002 e o art. 216-A da LRP disciplinam os pressupostos da usucapião sem exigir a demonstração prévia da impossibilidade de aquisição derivada do imóvel.

A crítica de Streck (2014; 2017) ao decisionismo e ao denominado “pan-principiologismo” contribui para a compreensão do problema. Segundo o autor, a interpretação jurídica deve preservar a integridade e a coerência do sistema normativo, não sendo legítima a ampliação subjetiva do alcance de normas para criar restrições não previstas pelo legislador. A atividade hermenêutica não autoriza a substituição da vontade da lei pela vontade do intérprete (Streck, 2017).

Assim, utilizar o art. 410, § 2º, do CNN/CNJ como fundamento para indeferir liminarmente pedidos de usucapião extrajudicial em razão da ausência de justificativa fiscal ou da inexistência de demonstração de inviabilidade da aquisição derivada significa atribuir ao provimento conteúdo normativo que a legislação federal não lhe conferiu. Nessa hipótese, o ato infralegal deixa de desempenhar função meramente regulamentar para assumir papel materialmente legislativo, interferindo indevidamente em matéria reservada à lei.

Consequentemente, a interpretação que transforma o dispositivo em filtro universal de admissibilidade da usucapião extrajudicial revela-se incompatível com a Constituição, com a legislação federal e com os limites próprios da atividade regulamentar do CNJ, convertendo uma previsão procedimental específica em requisito material não previsto pelo legislador.

2. A natureza jurídica da usucapião e suas consequências irrenunciáveis

2.1 Modo originário: o direito que nasce sem alienante

Toda ciência jurídica séria começa pela distinção. E a distinção que estrutura este artigo inteiro é a que existe entre modos originários e modos derivados de aquisição da propriedade. Confundi-los não é apenas um erro técnico: é uma falha epistemológica que contamina todo o raciocínio subsequente e que, na prática do balcão registral, produz exigências ilegítimas e nega direitos já consolidados.

Nos modos derivados, compra e venda, doação, herança, cessão de direitos, permuta, a propriedade transita de um patrimônio para outro. Há um alienante e um adquirente unidos por um negócio jurídico. O direito do adquirente deriva do direito do alienante: se o vendedor tinha uma hipoteca sobre o bem, ela segue o imóvel; se o vendedor não era o verdadeiro dono, o negócio pode ser anulado; se havia ITBI a pagar, o negócio é o fato gerador do tributo.

Nos modos originários – usucapião, ocupação, acessão -, a propriedade não transita: ela nasce. O direito surge diretamente na esfera jurídica do adquirente sem passar pelo patrimônio de ninguém, sem negócio jurídico translativo, sem cadeia de transmissão. Não há alienante. Não há tributo de transmissão. Não há escritura que deveria ter sido lavrada.

Pontes de Miranda (1957) explica que a usucapião constitui forma originária de aquisição da propriedade, fundada na posse qualificada e prolongada no tempo, sem qualquer relação de sucessão jurídica entre o antigo titular e o usucapiente. Segundo o autor, o novo direito não deriva do direito anterior nem mantém com ele vínculo de continuidade, surgindo autonomamente na esfera jurídica do possuidor quando preenchidos os requisitos legais.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ) incorporou essa compreensão de forma consistente à sua jurisprudência – REsp 1.818.564/DF –, reconhecendo que a usucapião configura modalidade originária de aquisição da propriedade. Para a Corte, a propriedade adquirida por usucapião não é recebida do antigo proprietário, mas resulta diretamente da situação possessória consolidada ao longo do tempo, sendo juridicamente irrelevante, para a formação do novo direito, a própria existência de um titular anterior. Trata-se de propriedade nova, constituída independentemente de transmissão patrimonial ou sucessão jurídica (STJ, 2021).

2.2 O reconhecimento é declaratório: o possuidor já era proprietário antes de pedir

Uma consequência prática direta e devastadora para a tese do óbice universal é a natureza declaratória, e não constitutiva, do reconhecimento da usucapião. O direito de propriedade nasce com o implemento dos requisitos legais, não com a sentença judicial ou com o ato registral extrajudicial. O reconhecimento judicial ou extrajudicial apenas declara, com efeitos erga omnes, uma situação jurídica já consolidada no mundo dos fatos.

A doutrina clássica de Pontes de Miranda (1957) sustenta que o domínio adquirido por usucapião preexiste ao seu reconhecimento formal, de modo que a decisão judicial ou o registro não constituem o direito de propriedade, mas apenas conferem publicidade e certeza jurídica a uma situação já consolidada pela posse qualificada e pelo decurso do tempo. Em igual sentido, o STJ reconheceu que o registro da sentença declaratória de usucapião não constitui requisito para a existência do direito material de propriedade, o qual surge a partir da posse ad usucapionem exercida durante o período legalmente exigido, cabendo ao pronunciamento jurisdicional apenas declarar uma situação jurídica preexistente (STJ, 2021).

Marinoni, Arenhart e Mitidiero (2022) afirmam que a usucapião possui natureza meramente declaratória, razão pela qual a aquisição da propriedade não decorre do procedimento judicial ou extrajudicial utilizado para seu reconhecimento. Segundo os autores, a função da demanda de usucapião consiste apenas em certificar juridicamente uma aquisição já consumada no momento em que foram preenchidos os requisitos legais exigidos pelo ordenamento.

Se o possuidor que implementou os requisitos legais já era proprietário antes de formular o pedido extrajudicial, porque o reconhecimento é meramente declaratório, exigir que ele demonstre porque não se tornou proprietário pela via derivada é um paradoxo lógico. É impor ao proprietário a prova de porque não comprou aquilo que já era seu.

2.3 A Constituição de 1988 e a usucapião como via principal — não subsidiária

A CF/1988 não tolerou a usucapião como instituto do direito privado. Ela a incorporou diretamente ao seu texto em dois artigos autônomos (arts. 183 e 191), expressando uma escolha política fundamental sobre a relação entre posse, propriedade e função social.

O art. 183 estabelece que aquele que possuir área urbana de até 250m² por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para moradia, adquirir-lhe-á o domínio. O art. 191 repete a estrutura para áreas rurais de até 50 hectares tornadas produtivas. Em nenhum dos dois dispositivos o constituinte condicionou o direito de usucapir à impossibilidade de regularização pela via derivada. Não exigiu que o possuidor comprovasse ter tentado escriturar e não conseguido. Não impôs qualquer demonstração de subsidiariedade.

A estrutura gramatical é direta e imperativa: possuir nas condições descritas implica adquirir o domínio. O Supremo Tribunal Federal (STF), no RE 422.349, relatado pelo Ministro Dias Toffoli, fixou que o reconhecimento da usucapião especial urbana não pode ser obstado por legislação infraconstitucional que imponha requisitos não previstos no art. 183 da CF/1988 (STF, 2015).

A usucapião constitucional é, portanto, instrumento de concretização do direito fundamental à moradia (CF, art. 6º, acrescido pela EC nº 26/2000) e do princípio da função social da propriedade (CF, arts. 5º, XXIII, e 170, III). Nesse contexto, qualquer exigência adicional, não prevista na lei formal e imposta por ato normativo infralegal, funciona como obstáculo inconstitucional ao exercício de um direito que o constituinte consagrou de forma direta e incondicionada.

2.4 A usucapião é via autônoma: a rejeição da subsidiariedade pelo STJ

A tese da subsidiariedade, segundo a qual a usucapião extrajudicial só seria admissível quando a via da escrituração está bloqueada, não tem raiz em qualquer lei. Ela surgiu de uma leitura equivocada do art. 410, §2º, do CNN/CNJ, e se consolidou na prática registral de vários estados como critério de triagem: se o possuidor poderia ter escriturado, não tem razão para pedir a usucapião.

O STJ recusou expressamente essa leitura. No REsp 1.824.133/RJ, relatado pelo Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, o Tribunal firmou que a via extrajudicial da usucapião é procedimento facultativo e que a existência de um título, como promessa de compra e venda, não impede a escolha da usucapião para sanear a propriedade (STJ, 2020). No REsp 2.207.433/SP, a Ministra Nancy Andrighi indicou que usucapião e adjudicação compulsória são caminhos alternativos, não subsidiários. São dois direitos distintos, com pressupostos distintos, ambos disponíveis ao mesmo tempo (STJ, 2025).

O Conselho Superior da Magistratura do Tribunal de Justiça de São Paulo (CSMSP) consagrou essa posição em dois precedentes paradigmáticos de 2024 (AC nº 1001336-27.2024.8.26.0472) e 2025 (AC nº 1008205-52.2023.8.26.0565): a possibilidade de regularização do imóvel de maneira diversa não impede o reconhecimento da prescrição aquisitiva em favor do usucapiente, desde que comprovado o preenchimento dos requisitos legais da modalidade eleita. O óbice apresentado pelo Oficial de Registro deve ser afastado.

3. Justo título e justificação do óbice: a distinção que o mercado esqueceu

3.1 O justo título: conceito, função e limites doutrinários

O CC/2002 não define justo título. A tarefa ficou, como de costume, com a doutrina. Na formulação clássica de Gomes (2010), justo título é o ato jurídico abstrato cujo fim é habilitar alguém a adquirir a propriedade, mas que por causas específicas, aquisição a non domino, vício de forma, incapacidade do transmitente, não produz o efeito translativo almejado. Farias e Rosenvald (2021) enfatizam a função de legitimação subjetiva: o justo título é o instrumento que leva o possuidor a crer, de boa-fé, que adquiriu legitimamente a propriedade, é a aparência de legitimidade jurídica, não a legitimidade plena.

Pontes de Miranda (1957) foi categórico: se o título é nulo, não é justo. Apenas o título anulável, que produz efeitos enquanto não desconstituído, pode servir de fundamento à usucapião ordinária.

O Enunciado 86 da I Jornada de Direito Civil do Conselho da Justiça Federal (CJF) consolidou a interpretação extensiva: “a expressão justo título abrange todo e qualquer ato jurídico hábil, em tese, a transferir a propriedade, independentemente de registro”. O STJ, em julgado relatado pela Ministra Nancy Andrighi – REsp 2.207.433/SP –, reconheceu o recibo de compra e venda como documento apto a configurar justo título (STJ, 2025).

O justo título cumpre duas funções simultâneas no sistema: reduz o prazo da posse exigida, de quinze para dez anos, na regra geral, porque a existência de um negócio jurídico subjacente confere à posse uma origem socialmente justificável; e presume a boa-fé do possuidor, nos termos do art. 1.201, parágrafo único, do CC/2002.

3.2 O mapa das modalidades: onde o justo título é requisito e onde não é

Modalidade	Base Legal	Prazo	Justo Título?	Exige Justif. Óbice?	Exige ITBI?
Extraordinária simples	Art. 1.238, caput, CC	15 anos	NÃO EXIGE	NÃO	NÃO
Extraordinária c/ moradia/obra	Art. 1.238, §único, CC	10 anos	NÃO EXIGE	NÃO	NÃO
Ordinária	Art. 1.242, CC	10 anos (5 anos)	EXIGE	SIM*	NÃO
Especial Urbana	Art. 183 CF / 1.240 CC	5 anos	NÃO EXIGE	NÃO	NÃO
Especial Rural	Art. 191 CF / 1.239 CC	5 anos	NÃO EXIGE	NÃO	NÃO
Familiar	Art. 1.240-A, CC	2 anos	NÃO EXIGE	NÃO	NÃO

* Na usucapião ordinária: o óbice é elemento de MÉRITO, avaliado ao final — não condição de admissibilidade liminar.

A análise das modalidades de usucapião previstas no ordenamento jurídico brasileiro evidencia que a exigência de justo título constitui hipótese excepcional, restrita à usucapião ordinária. Nas modalidades extraordinárias, previstas no art. 1.238 do CC/2002, tanto na forma comum, sujeita ao prazo de quinze anos, quanto na forma reduzida para dez anos em razão da moradia habitual ou da realização de obras ou serviços de caráter produtivo, a aquisição da propriedade independe da demonstração de justo título e de boa-fé. O legislador privilegiou, nessas hipóteses, a posse qualificada e o decurso do tempo como elementos suficientes para a consolidação do domínio.

A mesma lógica se verifica nas modalidades especiais de usucapião. A usucapião especial urbana, disciplinada pelo art. 183 da CF/1988 e pelo art. 1.240 do CC/2002, exige apenas a posse qualificada pelo prazo de cinco anos, associada aos requisitos constitucionais e legais próprios. De igual modo, a usucapião especial rural, prevista no art. 191 da CF/1988 e no art. 1.239 do CC/2002, prescinde integralmente da demonstração de justo título. O mesmo ocorre com a usucapião familiar, regulada pelo art. 1.240-A do CC/2002, cuja aquisição depende do preenchimento dos pressupostos específicos estabelecidos pelo legislador, sem qualquer exigência relacionada à existência de título translativo.

A única exceção é a usucapião ordinária, prevista no art. 1.242 do CC/2002. Nessa modalidade, além da posse qualificada pelo prazo legal, exige-se a presença concomitante de justo título e boa-fé. Como observa Rizzardo (2016), a distinção fundamental entre a usucapião extraordinária e a ordinária reside precisamente na exigência desses requisitos adicionais, que conferem à segunda estrutura jurídica própria e diversa daquela presente nas modalidades fundadas exclusivamente na posse prolongada. Não se trata apenas de uma diferença quantitativa relacionada ao prazo aquisitivo, mas de uma distinção qualitativa referente aos pressupostos necessários à aquisição da propriedade.

Essa constatação possui relevância direta para a interpretação do art. 410, § 2º, do CNN/CNJ. Se a referência à correta escrituração das transações imobiliárias está inserida em dispositivo que trata especificamente do justo título, sua incidência lógica restringe-se às hipóteses em que esse elemento integra a própria estrutura da modalidade de usucapião analisada. Nas demais espécies, extraordinária, especial urbana, especial rural e familiar, inexiste fundamento jurídico para exigir demonstração de óbice à aquisição derivada, uma vez que o justo título simplesmente não integra os requisitos legais dessas modalidades.

Mesmo na usucapião ordinária, eventual discussão acerca da existência de obstáculos à formalização do título não constitui requisito de admissibilidade do procedimento, mas questão relacionada ao exame do mérito do pedido. A análise deverá ocorrer à luz das circunstâncias concretas do caso e dos elementos probatórios apresentados, sem que se converta em exigência preliminar capaz de impedir o processamento da pretensão. Interpretar diversamente significaria transformar requisito próprio de uma modalidade específica em condição geral para todas as formas de usucapião, solução incompatível com a sistemática estabelecida pelo CC/2002 e com a própria natureza originária da aquisição da propriedade.

3.3 A distinção crucial que a prática registral perdeu de vista

Quando o requerente de usucapião extraordinária apresenta um contrato de compra e venda, um recibo ou qualquer outro instrumento negocial, o Registrador frequentemente interpreta a situação da seguinte forma: “há um documento que demonstra negócio jurídico; logo, há justo título; logo, incide o art. 410, §2º, e é preciso justificar o óbice”. Esse silogismo tem aparência de coerência, mas é estruturalmente falso.

O erro está na premissa: o documento apresentado como prova de posse em usucapião extraordinária não é justo título no sentido técnico-material do instituto. É prova, meio pelo qual o requerente demonstra a origem e a continuidade da posse exigida pelo art. 1.238 do CC/2002. O art. 401, III, do CNN/CNJ é explícito ao estabelecer que o pedido pode ser instruído com justo título ou quaisquer outros documentos que demonstrem a origem, a continuidade, a cadeia possessória e o tempo de posse. A conjunção alternativa ou é determinante: o justo título não é pressuposto obrigatório, é uma das opções probatórias disponíveis.

A obrigação de justificar o óbice é consequência da apresentação do justo título como requisito material da usucapião ordinária, não é consequência da existência física de um documento negocial. Um contrato apresentado como prova de posse em usucapião extraordinária não é justo título: é prova. E prova não gera a obrigação de justificar o óbice.

Essa distinção não é sofisma acadêmico. Ela tem consequências práticas imediatas para o cidadão que chega ao balcão registral com décadas de posse documentadas por um recibo antigo: ou seu direito é processado e reconhecido, ou ele é barrado por uma exigência que a lei não impõe e que o sistema jurídico não autoriza.

4. O art. 410, § 2º, do CNN/CNJ: três argumentos para a interpretação correta

O art. 410, § 2º, do CNN/CNJ, reproduzindo disposição já constante do art. 13, § 2º, do Provimento CNJ nº 65/2017, constitui o principal fundamento normativo utilizado para sustentar a exigência de demonstração universal do óbice à aquisição derivada da propriedade nos procedimentos de usucapião extrajudicial. O dispositivo estabelece que, nos casos em que o requerente apresentar justo título ou instrumento apto a demonstrar a existência de relação jurídica com o titular registral, deverá justificar o obstáculo à correta escrituração das transações imobiliárias, a fim de evitar a utilização da usucapião como mecanismo de burla ao sistema notarial, registral e tributário.

A correta interpretação da norma exige, inicialmente, atenção à sua localização topográfica dentro do próprio CNN. O § 2º não constitui disposição autônoma, mas integra artigo cujo caput e cujo § 1º tratam especificamente da apresentação de justo título ou de documentos aptos a demonstrar vínculo jurídico com o titular registral. O § 1º enumera, exemplificativamente, compromissos de compra e venda, recibos, cessões de direitos, promessas de cessão, documentos de partilha, arrematação e adjudicação. Nesse contexto, a expressão “em qualquer dos casos”, empregada pelo § 2º, não se refere a todas as modalidades de usucapião extrajudicial existentes no ordenamento jurídico, mas aos casos anteriormente mencionados no próprio dispositivo, isto é, às hipóteses em que existe um negócio jurídico ou instrumento negocial subjacente cuja formalização não foi concluída pelos meios ordinários.

A interpretação sistemática conduz à mesma conclusão. O CC/2002 estabelece regime jurídico claramente distinto para as modalidades de usucapião. Enquanto a usucapião ordinária exige justo título e boa-fé, nos termos do art. 1.242, as modalidades extraordinária, especial urbana, especial rural e familiar independem completamente desses requisitos. A consequência lógica é que exigências relacionadas ao justo título somente podem incidir nas hipóteses em que esse elemento integra a própria estrutura jurídica da modalidade aquisitiva examinada. Se o justo título não constitui requisito da usucapião extraordinária, não há fundamento para exigir do possuidor justificativas relacionadas à ausência de escrituração de um negócio jurídico que jamais integrou os pressupostos legais de seu direito. Em outras palavras, a incidência do efeito pressupõe a existência da causa que lhe dá suporte. Ausente o justo título como requisito material, desaparece também a razão jurídica para exigir justificativas relativas à sua formalização.

A própria finalidade da norma confirma essa interpretação. O § 2º declara expressamente que sua função é evitar a utilização da usucapião como instrumento de fraude ao sistema notarial, registral e tributário. A preocupação do CNJ revela-se legítima, especialmente em situações nas quais existe negócio jurídico apto a transferir a propriedade por via derivada, como compra e venda, cessão de direitos, adjudicação ou partilha, e as partes optam pela usucapião com o objetivo de contornar exigências formais ou tributárias incidentes sobre a transmissão imobiliária. Nesses casos, a investigação do óbice à escrituração mostra-se compatível com a finalidade da norma, pois existe efetivamente uma relação negocial cuja regularização poderia ocorrer pelos mecanismos ordinários previstos pelo sistema jurídico.

Todavia, essa finalidade desaparece quando se examinam modalidades de usucapião fundadas exclusivamente na posse qualificada e no decurso do tempo. Na usucapião extraordinária, por exemplo, não há negócio jurídico subjacente, não há transmissão patrimonial inter vivos, não há escritura pública que devesse necessariamente ter sido lavrada e não há fato gerador de Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis. A aquisição da propriedade decorre diretamente da posse exercida nos termos da lei, razão pela qual inexiste conduta potencialmente fraudulenta a ser investigada sob a perspectiva da escrituração de negócios jurídicos. Exigir do possuidor explicações sobre a não realização de uma transmissão imobiliária que jamais integrou a estrutura de seu direito significa atribuir à norma alcance incompatível com sua finalidade e com a própria natureza originária da usucapião.

Além disso, mesmo nas hipóteses em que a justificação do óbice se revela pertinente, especialmente nos pedidos de usucapião ordinária instruídos com justo título, essa análise não pode ser convertida em requisito de admissibilidade do procedimento. A redação do próprio § 2º pressupõe o desenvolvimento regular da instrução, ao determinar que o requerente e as testemunhas sejam alertados acerca das consequências penais decorrentes da prestação de declarações falsas. Tal previsão somente faz sentido em procedimento regularmente instaurado, no qual haja efetiva produção de elementos probatórios aptos a subsidiar a análise do mérito. A norma não autoriza, portanto, o indeferimento liminar do pedido antes da instauração do procedimento e da realização dos atos instrutórios necessários.

Essa compreensão vem sendo acolhida pela jurisprudência recente. O CSMSP, ao julgar a AC nº 1008205-52.2023.8.26.0565, sob relatoria do Desembargador Francisco Loureiro, em 11 de junho de 2025, assentou que a mera existência de vias alternativas de regularização imobiliária não autoriza o indeferimento liminar do processamento da usucapião extrajudicial. Havendo alegação plausível de preenchimento dos requisitos legais e justificativa minimamente consistente da parte interessada, o procedimento deve prosseguir, inclusive com a realização do ciclo notificatório, reservando-se a análise do mérito para o momento adequado (CSMSP, 2025).

No mesmo sentido, a 1ª Vara de Registros Públicos da Comarca de São Paulo, ao decidir o Processo nº 1051738-30.2025.8.26.0100, em 3 de junho de 2025, afastou exigência formulada em procedimento de usucapião extraordinária e determinou o regular prosseguimento do pedido, destacando que não cabe ao oficial registrador presumir má-fé do requerente nem atuar como agente de fiscalização tributária sem fundamento legal expresso. A decisão reforça a compreensão de que a finalidade do art. 410, § 2º, não é criar barreiras de acesso ao procedimento de usucapião, mas apenas permitir a apuração de situações concretas em que haja indícios de utilização indevida do instituto para contornar exigências próprias dos negócios jurídicos translativos (TJSP, 2025).

Dessa forma, a interpretação conjunta dos elementos topográfico, sistemático, teleológico e procedimental conduz a uma conclusão única: o art. 410, § 2º, do CNN não institui requisito universal aplicável a todas as modalidades de usucapião extrajudicial. Sua incidência restringe-se às hipóteses em que exista justo título ou instrumento equivalente apto a revelar relação jurídica com o titular registral e possível substituição indevida dos mecanismos ordinários de transmissão da propriedade. Mesmo nessas situações, a análise do óbice à escrituração integra o exame do mérito do pedido, não constituindo condição de admissibilidade apta a impedir, de forma liminar, o processamento da pretensão usucapiente.

5. O ITBI na usucapião: fundamentos constitucionais da não incidência

A incidência do ITBI na usucapião constitui questão que já se encontra suficientemente resolvida pela CF/1988, pela jurisprudência do STF, pela regulamentação administrativa do CNJ e pela própria estrutura do sistema tributário nacional. Ainda assim, a persistência de exigências fiscais em procedimentos de usucapião extrajudicial revela a necessidade de reafirmar os fundamentos jurídicos que afastam, de forma inequívoca, a ocorrência do fato gerador do tributo nessas hipóteses.

O ponto de partida encontra-se no art. 156, inciso II, da CF/1988, que atribui aos Municípios competência para instituir imposto sobre a transmissão inter vivos, por ato oneroso, de bens imóveis e de direitos reais sobre imóveis. Da própria redação constitucional decorrem três elementos indispensáveis à incidência tributária: a existência de uma transmissão patrimonial, a ocorrência dessa transmissão entre pessoas vivas e a presença de onerosidade na operação realizada. A ausência de qualquer desses elementos impede a configuração do fato gerador e, consequentemente, afasta a exigibilidade do tributo.

A usucapião não preenche nenhum desses pressupostos constitucionais. Como demonstrado anteriormente, trata-se de modalidade originária de aquisição da propriedade, na qual o direito não é transferido de um patrimônio para outro, mas surge diretamente na esfera jurídica do possuidor em razão da posse qualificada e do decurso do tempo. Não há alienante nem adquirente vinculados por negócio jurídico translativo. Não há transferência patrimonial entre sujeitos determinados. Tampouco existe contraprestação econômica apta a caracterizar onerosidade. A aquisição da propriedade decorre exclusivamente do preenchimento dos requisitos legais estabelecidos pelo ordenamento jurídico. Em consequência, inexiste transmissão onerosa inter vivos capaz de servir como suporte fático para a incidência do ITBI.

Essa conclusão foi reforçada pelo STF no julgamento do ARE nº 1.294.969, submetido ao regime da repercussão geral (Tema 1.124). Na ocasião, a Corte fixou a tese de que o fato gerador do ITBI somente se concretiza com a efetiva transferência da propriedade imobiliária mediante o registro do título translativo perante o Cartório de Registro de Imóveis. A tese possui relevância especial para a matéria porque evidencia a indispensabilidade da existência de um título translativo apto a operar a transferência patrimonial. Na usucapião, entretanto, inexiste título translativo. O reconhecimento judicial ou extrajudicial da usucapião não transfere a propriedade de um sujeito para outro, limitando-se a declarar uma situação jurídica já consolidada em razão da aquisição originária do domínio. Se não há título translativo e não há transmissão patrimonial, inexiste o próprio fato gerador definido pelo STF para a incidência do imposto (STF, 2026).

A observância dessa orientação não constitui mera faculdade interpretativa. As decisões proferidas em regime de repercussão geral possuem eficácia vinculante para os órgãos do Poder Judiciário e devem orientar a atuação de toda a Administração Pública, inclusive dos delegatários dos serviços notariais e registrais. Consequentemente, a exigência de ITBI em procedimentos de usucapião não apenas contraria a natureza originária da aquisição da propriedade, mas também se distancia da interpretação constitucional fixada pelo STF em precedente dotado de força obrigatória.

A própria regulamentação editada pelo CNJ confirma esse entendimento. O art. 421 do CNN estabelece expressamente que não será exigido o pagamento do ITBI para o registro da usucapião, justamente por se tratar de hipótese de aquisição originária do domínio. O dispositivo elimina qualquer dúvida interpretativa remanescente e demonstra que o próprio diploma normativo que disciplina a usucapião extrajudicial reconhece a inexistência de fato gerador do imposto. Longe de existir contradição entre os arts. 410 e 421 do CNN, há perfeita coerência sistêmica: o primeiro busca prevenir eventual utilização indevida da usucapião para substituir negócios jurídicos formalizáveis pelos meios ordinários; o segundo reconhece que, nas hipóteses em que a aquisição ocorre originariamente, inexiste transmissão patrimonial apta a justificar a incidência tributária.

Também não se sustenta o argumento frequentemente invocado por registradores quanto à possível responsabilidade tributária prevista no art. 134, inciso VI, do Código Tributário Nacional (CTN). O dispositivo estabelece hipótese de responsabilidade subsidiária dos tabeliães, escrivães e demais serventuários em relação aos tributos incidentes sobre os atos praticados por eles ou perante eles, desde que exista tributo devido e impossibilidade de sua exigência do contribuinte principal. A incidência da norma pressupõe, portanto, a existência prévia de obrigação tributária válida e exigível.

Na usucapião, contudo, essa premissa inexiste. Se a CF/1988 não prevê a incidência do ITBI, se o STF condiciona a ocorrência do fato gerador à existência de título translativo registrado, e se o próprio CNN reconhece expressamente a não incidência do imposto nas aquisições originárias, não há tributo devido cuja cobrança possa ser transferida ao delegatário do serviço registral. A responsabilidade prevista no art. 134, VI, do CTN não cria obrigação tributária autônoma nem autoriza a ampliação do campo de incidência do imposto. Ela apenas disciplina a responsabilidade por tributos validamente constituídos.

Por essa razão, o receio de responsabilização fiscal frequentemente utilizado para justificar exigências de comprovação de recolhimento do ITBI ou para condicionar o processamento da usucapião extrajudicial não encontra respaldo jurídico. A recusa baseada nesse fundamento parte de uma dupla premissa equivocada: pressupõe a incidência de tributo que não possui fato gerador constitucionalmente configurado e atribui ao regime de responsabilidade tributária alcance superior àquele efetivamente previsto pelo CTN. Em consequência, a exigência de ITBI na usucapião extrajudicial revela-se incompatível com a CF/1988, com a jurisprudência vinculante do STF, com o CNN e com a própria lógica da aquisição originária da propriedade.

6. O registrador como agente de efetivação de direitos — não como fiscal tributário

Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado por delegação do Poder Público, nos termos do art. 236 da CF/1988. A Lei nº 8.935/1994, ao regulamentar o dispositivo constitucional, atribui aos notários e registradores a função de conferir publicidade, autenticidade, segurança e eficácia aos atos jurídicos. A natureza dessa atividade revela que o delegatário exerce função jurídica de garantia e organização da vida civil, destinada à concretização da segurança jurídica e à efetividade dos direitos reconhecidos pelo ordenamento. Em nenhum momento a Constituição ou a legislação de regência lhe atribuem competência para atuar como agente de fiscalização tributária ou como responsável pela proteção preventiva da arrecadação municipal.

A atuação registral está submetida ao princípio da legalidade estrita. Como agente delegado, o registrador deve praticar os atos autorizados pela legislação e recusar apenas aqueles que contrariem exigências legalmente estabelecidas. Não lhe é dado criar requisitos não previstos em lei, ampliar restrições normativas ou impor condicionamentos decorrentes de juízos subjetivos acerca de eventuais riscos fiscais. A cautela administrativa não pode servir de fundamento para a substituição da vontade do legislador nem para a criação de barreiras procedimentais incompatíveis com o regime jurídico da usucapião extrajudicial.

A alegação de que o registrador precisaria adotar postura restritiva para se proteger de possíveis fraudes tributárias também não encontra respaldo na estrutura normativa vigente. O sistema jurídico já contempla mecanismos específicos de controle e fiscalização destinados à proteção do interesse fazendário, sem que seja necessário atribuir ao oficial de registro funções que não lhe foram conferidas pela lei.

O primeiro desses mecanismos encontra-se na própria disciplina da usucapião extrajudicial. Quando cabível, a declaração relativa ao óbice à correta escrituração das transações imobiliárias é prestada pelo requerente sob responsabilidade pessoal, acompanhada de advertência expressa acerca das consequências penais decorrentes da prestação de informações falsas, nos termos do art. 410, § 2º, do CNN/CNJ. A responsabilidade pela veracidade das informações apresentadas recai sobre o declarante, e não sobre o registrador.

O segundo mecanismo consiste na participação direta dos entes públicos interessados. O art. 216-A, § 2º, da LRP determina a notificação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para que possam se manifestar no procedimento. O próprio ente tributante recebe ciência formal do pedido e dispõe de oportunidade para suscitar eventual impugnação relacionada a interesses fiscais ou patrimoniais. A existência dessa etapa procedimental demonstra que o controle da regularidade tributária não foi confiado ao oficial registrador, mas aos órgãos públicos constitucionalmente incumbidos da defesa do interesse fazendário.

Há ainda uma terceira camada institucional de controle representada pela atuação do Ministério Público, cuja participação no procedimento permite a fiscalização da legalidade e a identificação de eventuais irregularidades que possam comprometer a higidez do reconhecimento da usucapião. O modelo legal, portanto, distribui funções de controle entre os sujeitos competentes para exercê-las, sem transformar o registrador em fiscal preventivo da arrecadação tributária.

Quando o oficial substitui esse sistema legalmente estruturado por uma recusa liminar fundada em mera suspeita de fraude ou em avaliação subjetiva acerca da conveniência da via eleita pelo interessado, acaba por assumir atribuições que o ordenamento não lhe conferiu. Tal postura conflita com o princípio da legalidade e compromete a própria lógica procedimental concebida pelo legislador para a usucapião extrajudicial.

Nesse ponto, a crítica formulada por Streck (2017) revela-se particularmente relevante. A partir da teoria da integridade do Direito, desenvolvida a partir das contribuições de Dworkin (2003), Streck sustenta que o intérprete não dispõe de liberdade para criar soluções jurídicas desvinculadas do sistema normativo nem para impor condicionamentos fundados em percepções subjetivas sobre o caso concreto. A interpretação juridicamente adequada deve decorrer da leitura coerente e íntegra do ordenamento, e não de escolhas discricionárias do aplicador.

Aplicada ao contexto da usucapião extrajudicial, essa compreensão conduz à conclusão de que a mera opção do interessado pela via usucapiente não autoriza a presunção de fraude ou má-fé. O sistema jurídico brasileiro reconhece a usucapião como modalidade autônoma e constitucionalmente legítima de aquisição da propriedade. Além disso, o STF já assentou a inexistência de fato gerador do ITBI sem transmissão patrimonial efetiva, enquanto o próprio CNN afasta expressamente a exigência do tributo nos casos de aquisição originária. Presumir intenção de fraude apenas porque o possuidor optou pela usucapião significa substituir a solução fornecida pelo ordenamento por uma suspeita construída subjetivamente pelo aplicador, hipótese que Streck (2017) identifica como manifestação de decisionismo incompatível com o Estado Democrático de Direito.

Essa mesma orientação encontra respaldo jurisprudencial. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais (TJMG), ao julgar a AC nº 1.0000.25.058616-1/001, reconheceu que a simples escolha da via extrajudicial da usucapião em detrimento de outros mecanismos de regularização imobiliária não autoriza a presunção de má-fé nem a conclusão de que exista intenção de burlar a tributação incidente sobre negócios jurídicos imobiliários. A boa-fé permanece como presunção jurídica fundamental e somente pode ser afastada mediante elementos concretos que demonstrem comportamento abusivo ou fraudulento (TJMG, 2025).

A discussão assume relevância ainda maior quando analisada sob a perspectiva dos direitos fundamentais. Sarlet (2018) sustenta que o Estado, em todas as suas manifestações institucionais, possui não apenas deveres de abstenção, mas também deveres positivos de proteção e promoção dos direitos fundamentais, especialmente daqueles relacionados à dignidade da pessoa humana e às condições materiais necessárias ao pleno desenvolvimento da personalidade. Tal compreensão alcança igualmente os serviços públicos delegados, que integram a estrutura estatal de concretização dos direitos assegurados pela Constituição.

A usucapião extrajudicial representa importante instrumento de efetivação do direito fundamental à moradia, previsto no art. 6º da CF/1988, bem como da função social da propriedade, consagrada nos arts. 5º, XXIII, e 170, III. Sua criação teve como objetivo ampliar o acesso à regularização fundiária e reduzir entraves burocráticos que historicamente dificultavam a formalização de situações possessórias consolidadas.

Nesse cenário, a imposição de obstáculos administrativos não previstos em lei compromete valores constitucionais centrais. Em primeiro lugar, enfraquece o princípio da máxima efetividade dos direitos fundamentais, segundo o qual as normas constitucionais devem ser interpretadas de forma a produzir o maior grau possível de eficácia prática (Sarlet, 2018). Em segundo lugar, tensiona a vedação ao retrocesso social, uma vez que restringe o alcance de instrumento criado justamente para facilitar o acesso à regularização da propriedade. Por fim, afeta diretamente a dignidade da pessoa humana quando impede ou dificulta o reconhecimento de situação jurídica consolidada por longos anos de posse legítima, moradia e vinculação social ao imóvel.

Por essas razões, a atuação do registrador deve ser compreendida a partir de sua verdadeira função constitucional: a de agente de efetivação de direitos e de concretização da segurança jurídica. Transformá-lo em fiscal tributário preventivo significa atribuir-lhe competência que a Constituição e a legislação não conferiram, além de converter um instrumento destinado à promoção de direitos fundamentais em mecanismo de restrição indevida ao acesso à propriedade regularmente adquirida por usucapião.

7. Os três julgados que iluminam o debate: análise integrada

A teoria desenvolvida nos capítulos anteriores encontra sua confirmação, e, em um caso, seu limite preciso, em três decisões recentes que formam, em conjunto, o mapa jurisprudencial mais atualizado e mais completo sobre o tema. Lidos isoladamente, esses julgados podem parecer contraditórios. Lidos com o rigor analítico que este artigo propõe, eles são perfeitamente coerentes entre si, e todos confirmam, cada um à sua maneira, os fundamentos da tese aqui desenvolvida.

7.1 Caso Rossettini — CSM/SP (11/06/2025): o precedente que define o parâmetro

O acórdão proferido pelo CSMSP na AC nº 1008205-52.2023.8.26.0565, julgada em 11 de junho de 2025 sob relatoria do Desembargador Francisco Loureiro, constitui o precedente mais relevante até o momento acerca dos limites da atuação do Registrador nos procedimentos de usucapião extrajudicial (CSMSP, 2025).

Os fatos revelam situação paradigmática. Fábio Rossettini e Solange Veraldi requereram o reconhecimento de usucapião extraordinária extrajudicial sobre imóvel situado em São Caetano do Sul. O antecessor possessório, Rino Fábio Rossettini, havia adquirido o imóvel por escritura pública lavrada em 1962. Décadas depois, ao ser apresentada para registro, a escritura foi devolvida com exigências relacionadas à indicação do CPF dos transmitentes já falecidos, à apresentação da certidão de casamento dos proprietários e ao recolhimento do ITBI. Embora os requerentes tenham promovido o inventário do antecessor e recolhido o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) correspondente, não eram partes do negócio jurídico celebrado em 1962 e tampouco responsáveis pelo eventual recolhimento do ITBI incidente sobre aquela operação. Ainda assim, o pedido de usucapião foi indeferido sob o fundamento de que existiriam meios ordinários de regularização do imóvel. A decisão foi mantida pelo Juiz Corregedor Permanente, mas posteriormente reformada, por unanimidade, pelo CSM, que determinou o prosseguimento do procedimento administrativo.

A fundamentação adotada pelo Desembargador Francisco Loureiro possui especial relevância para o tema deste artigo porque enfrenta diretamente a interpretação do art. 13, § 2º, do Provimento CNJ nº 65/2017, atualmente reproduzido no art. 410, § 2º, do CNN. O relator reconheceu a existência e a aplicabilidade do dispositivo, mas afastou a interpretação segundo a qual ele autorizaria o indeferimento liminar do pedido de usucapião extrajudicial sempre que existisse alguma alternativa de regularização imobiliária. Segundo o acórdão, ainda que seja legítima a atuação prudencial do Registrador na análise dos requerimentos, essa cautela não pode resultar na rejeição prematura do procedimento quando o interessado sustenta preencher os requisitos legais da modalidade de usucapião invocada, especialmente antes da instauração do ciclo notificatório e da produção dos elementos necessários à instrução do pedido.

O CSM também estabeleceu importante diretriz quanto ao papel do Registrador na análise da usucapião extrajudicial. O acórdão consignou que a atuação do oficial deve limitar-se à verificação dos requisitos legalmente previstos para a modalidade de usucapião indicada pelo requerente, não lhe cabendo impedir o processamento do pedido apenas porque existam outras formas possíveis de regularização do imóvel. A decisão reconheceu expressamente que os diversos mecanismos disponibilizados pelo ordenamento jurídico para regularização fundiária são alternativas legítimas e não excludentes entre si, ainda que possam apresentar diferenças quanto ao tempo necessário para sua conclusão ou aos custos envolvidos.

No tocante ao ITBI, o precedente igualmente apresenta relevante contribuição. O CSM afastou a exigência do imposto ao reconhecer que os apelantes não figuravam como contribuintes nem como responsáveis tributários pela operação imobiliária realizada em 1962. Dessa forma, não poderiam ser compelidos a suportar obrigação tributária decorrente de negócio jurídico do qual não participaram. Além disso, o acórdão enfatizou que a análise definitiva acerca da procedência ou improcedência do pedido de usucapião deve ocorrer apenas ao término da instrução administrativa, quando já produzidas as provas necessárias à formação do convencimento do Registrador.

O precedente Rossettini consolida, assim, três proposições centrais para a compreensão do tema. A primeira é que o Registrador deve limitar sua análise aos requisitos legalmente exigidos para a modalidade de usucapião efetivamente requerida, não lhe competindo avaliar a conveniência ou a existência de vias alternativas de regularização imobiliária. A segunda é que o indeferimento do pedido antes da instauração do ciclo notificatório e da adequada instrução procedimental mostra-se incompatível com a sistemática da usucapião extrajudicial. A terceira é que não se pode exigir recolhimento de ITBI de pessoa que não seja contribuinte nem responsável tributário pelo negócio jurídico anteriormente celebrado. Em conjunto, essas conclusões conferem sólido respaldo jurisprudencial à tese desenvolvida neste trabalho de que o óbice previsto no art. 410, § 2º, do CNN constitui elemento relacionado ao exame de mérito do pedido, e não requisito de admissibilidade apto a impedir o regular processamento da usucapião extrajudicial.

7.2 Caso Monique Matalon — 1ª VRP/SP (19/02/2025): o limite legítimo da exigência

Aparentemente em sentido contrário ao precedente Rossettini, mas, como se verá, perfeitamente coerente com ele, a decisão proferida pela Juíza Renata Pinto Lima Zanetta na 1ª Vara de Registros Públicos de São Paulo, no Processo nº 1012033-25.2025.8.26.0100, em 19 de fevereiro de 2025, julgou procedente a dúvida e manteve o indeferimento do pedido de usucapião extrajudicial (TJSP, 2025).

Os fatos: Monique Levy Matalon pleiteou usucapião extrajudicial extraordinária de imóvel registrado em nome de Ernesto Matalon – seu próprio filho. A requerente alegou posse qualificada desde 1992, quando contraiu matrimônio com Marco Ernest Matalon. Como justificativa do óbice à escrituração ordinária, apresentou duas razões: (i) não possui renda suficiente para a aquisição onerosa do imóvel; (ii) o proprietário tabular não pode dispor gratuitamente do imóvel, porque tem indisponibilidade de bens averbada na matrícula e porque o imóvel representa mais de 50% de seu patrimônio, excedendo a parte disponível para doação. A decisão considerou as justificativas insuficientes e manteve o indeferimento.

A leitura superficial desse julgado poderia levar à conclusão de que ele contradiz o precedente Rossettini e a tese aqui desenvolvida. Essa leitura é equivocada. A decisão Monique não é incompatível com a tese, ela ilustra o campo legítimo de aplicação do art. 410, §2º, do CNN/CNJ.

A diferença estrutural entre os dois casos é determinante. No caso Rossettini, o titular registral era um alienante já falecido, cujos herdeiros haviam realizado inventário; o único obstáculo à escrituração eram exigências do próprio cartório consideradas impossíveis de cumprir; e o ITBI exigido era de terceiro, não dos requerentes. No caso Monique, o titular registral é o filho da requerente, vivo, identificado, com quem a relação jurídica é direta e contemporânea. A transmissão voluntária do domínio, por doação, venda a preço simbólico, ou outros instrumentos jurídicos, seria, em tese, negociável com o titular vivo.

Há, porém, um ponto que a decisão não enfrentou com a profundidade que merecia: a indisponibilidade de bens averbada na matrícula era um óbice concreto, documentado e de origem judicial, que efetivamente impedia qualquer transmissão voluntária enquanto vigente. A decisão considerou a justificativa insuficiente sem explicar por que a indisponibilidade judicial, que é, por definição, um impedimento legal à disposição dos bens, não configuraria óbice plausível. Esse é o ponto tecnicamente mais frágil da decisão.

O caso Monique não desfaz a tese, ele demarca o seu campo de aplicação. Quando o titular é vivo, identificado e com quem a requerente tem relação jurídica direta e contemporânea, a exigência de justificativa do óbice é pertinente. O art. 410, §2º tem incidência legítima aqui, e a justificativa pode ser insuficiente se as razões apresentadas não forem plausíveis. O que a tese combate não é essa hipótese: combate a aplicação universal do dispositivo às modalidades que dispensam justo título e nas quais não há negócio jurídico subjacente algum.

7.3 Caso Carmelitas — CSM/SP (03/07/2025): exigências legítimas e o ITBI versus emolumentos

O terceiro julgado analisado, a AC nº 1043106-65.2024.8.26.0224, do CSMSP, relatada pelo Desembargador Francisco Loureiro e julgada em 3 de julho de 2025, envolve registro de escritura pública de doação lavrada em 1781 (CSMSP, 2025). Não é um caso de usucapião extrajudicial, mas contém lições laterais de primeira importância para o debate tributário que permeia este artigo.

Os fatos: A Província Carmelitana de Santo Elias tentou registrar uma escritura pública de doação lavrada em 1781, pela qual Francysca da Sylva do Rosario teria doado ao Convento do Abençoado Monte do Carmo o imóvel descrito como sítio junto da Fazenda de Santa Anna. O Registrador negou o registro por quatro motivos: (i) ausência de especialidade objetiva – a escritura não descreve o imóvel com precisão suficiente para individuação; (ii) ausência de especialidade subjetiva – não há qualificação completa da doadora; (iii) violação ao princípio da continuidade – não há registro anterior em nome da doadora; (iv) ausência do valor do bem. O CSM manteve a recusa.

O ponto mais relevante para os fins deste artigo está na exigência do valor do bem. A decisão do Desembargador Loureiro esclarece com precisão técnica a distinção entre duas espécies tributárias distintas que o operador do direito frequentemente confunde: (I) o ITCMD: tributo estadual cujo fato gerador é a transmissão gratuita de bens, ou seja, a doação. O valor do bem é exigido pelo Registrador para permitir a fiscalização do recolhimento desse imposto. A Província Carmelitana, como entidade religiosa, é imune ao ITCMD por força do art. 150, VI, ‘b’, da CF/1988, a imunidade dos templos de qualquer culto alcança impostos. Mas a imune ao ITCMD não é isenta de apresentar o valor do bem, porque esse valor serve também para outro fim; e (ii) os emolumentos (taxa registral): remuneração dos serviços notariais e registrais, que a doutrina de Paulo de Barros Carvalho, citada expressamente no acórdão, classifica como taxa, nos termos do art. 145, II, da CF/1988. As taxas não estão abarcadas pela imunidade constitucional dos templos religiosos, que alcança apenas impostos. Logo, os emolumentos são devidos pela entidade religiosa, e o valor do bem é indispensável para o seu cálculo. A exigência é, portanto, legítima, mas por razão específica e precisa: cálculo de taxa, não cobrança de imposto.

Esta distinção tem implicação direta e poderosa para a tese central deste artigo. Se o Registrador pode exigir o valor do bem para calcular emolumentos (taxa devida), mas não pode exigir o ITBI na usucapião (porque não há fato gerador), a conclusão é que exigências têm de ter base legal específica, precisa e identificável. O ITBI não incide na usucapião, e por isso não pode ser exigido. Os emolumentos incidem em qualquer registro, e por isso o valor do bem pode ser exigido para calculá-los.

O terceiro julgado oferece ainda uma última lição de grande valor prático: diante da escritura de 1781 com insuperáveis obstáculos formais ao registro, o próprio Ministério Público indicou que a via adequada para a regularização da propriedade seria a usucapião com garantia de contraditório e ampla defesa. O MP, portanto, enxergou a usucapião não como instrumento de fraude, mas como a via que o sistema coloca à disposição exatamente quando os outros caminhos estão bloqueados. Isso confirma, por via transversa, que a usucapião é instituto legítimo de regularização fundiária, e não caminho privilegiado para quem quer evadir tributos.

O conjunto dos três julgados traça um mapa jurisprudencial coerente: o caso Rossettini define o parâmetro geral, o Registrador analisa os requisitos da modalidade, não impede o acesso por existirem outras vias; o caso Monique demarca o limite legítimo, a exigência do óbice tem cabimento quando há relação jurídica direta com titular vivo e identificado; e o caso Carmelitas esclarece a distinção tributária fundamental, ITBI não incide na usucapião (sem fato gerador), mas emolumentos incidem em qualquer registro (taxa devida). Três casos, uma tese: exigências só são legítimas quando têm base legal específica e precisa.

8. Roteiro prático de atuação: o que o registrador deve fazer

A partir das premissas jurídicas examinadas ao longo deste estudo, é possível sistematizar um modelo de atuação que permita ao Registrador conduzir os procedimentos de usucapião extrajudicial de forma juridicamente segura, observando simultaneamente os direitos do requerente, os limites de sua competência funcional e os mecanismos de controle previstos pelo ordenamento jurídico.

O ponto de partida deve ser a correta identificação da modalidade de usucapião invocada pelo requerente. A primeira indagação relevante não consiste em verificar a existência de documentos negociais ou de possíveis alternativas de regularização imobiliária, mas em determinar qual espécie de usucapião está sendo pleiteada. É a modalidade escolhida que define os requisitos materiais aplicáveis ao caso concreto e, consequentemente, delimita o âmbito das exigências que podem ser formuladas pelo Registrador durante a tramitação do procedimento.

Identificada a modalidade, cumpre examinar se o requerente alega e demonstra, ao menos em tese, os requisitos exigidos pelo CC/2002 para a aquisição da propriedade. Devem ser analisados os elementos pertinentes à espécie invocada, tais como o prazo de posse, sua continuidade, o exercício do animus domini e, quando legalmente exigíveis, o justo título e a boa-fé. Havendo alegação plausível e documentação minimamente apta a demonstrar o preenchimento desses pressupostos, o procedimento deve ser regularmente instaurado. O indeferimento liminar do pedido, antes mesmo da realização do ciclo notificatório e da instrução necessária à formação do convencimento do oficial, mostra-se incompatível com o devido processo legal administrativo e com a orientação firmada pela jurisprudência recente do CSMSP e da 1ª Vara de Registros Públicos da Capital.

No curso da instrução, quando se tratar de modalidade em que o justo título integra a própria estrutura jurídica da pretensão, especialmente na usucapião ordinária, a justificativa do óbice à correta escrituração das transações imobiliárias poderá ser colhida e avaliada pelo Registrador. Nessa hipótese, o requerente deverá ser advertido acerca das consequências civis e penais decorrentes da prestação de informações falsas, nos termos do art. 410, § 2º, do CNN. A análise da consistência e da plausibilidade dessa justificativa, contudo, não constitui requisito de admissibilidade do pedido, mas elemento integrante da apreciação de mérito a ser realizada ao final do procedimento.

Também constitui etapa indispensável a notificação dos entes públicos prevista no art. 216-A, § 2º, da LRP. União, Estado e Município devem ser cientificados para que possam exercer, se entenderem necessário, seu direito de manifestação e eventual impugnação. Trata-se de mecanismo expressamente concebido pelo legislador para assegurar a proteção dos interesses públicos eventualmente envolvidos, inclusive de natureza fiscal. O silêncio dos entes regularmente notificados constitui elemento relevante para a avaliação final do procedimento e afasta a premissa de que o Registrador deva substituir os órgãos fazendários na fiscalização de possíveis interesses tributários.

Somente após a completa instrução do procedimento, com a produção dos elementos probatórios pertinentes e a observância de todas as etapas legalmente previstas, deverá o Registrador proferir sua decisão acerca da viabilidade ou inviabilidade do reconhecimento da usucapião. A análise do mérito, inclusive quanto à pertinência da justificativa do óbice, quando cabível, deve ocorrer nesse momento final, jamais como pressuposto preliminar para o simples processamento do pedido.

A experiência prática demonstra que determinadas situações efetivamente justificam a análise do óbice à escrituração. É o que ocorre, por exemplo, quando há justo título e o alienante não pode ser localizado; quando o transmitente faleceu sem abertura de inventário; quando a pessoa jurídica alienante foi extinta sem sucessão regular; quando herdeiros se recusam injustificadamente a promover o inventário; quando sucessivos inventários tornam excessivamente onerosa a regularização da cadeia dominial; quando o imóvel se encontra inserido em loteamento irregular ou clandestino; ou ainda quando obstáculos documentais impedem a formalização da escritura pública. Em todas essas hipóteses existe negócio jurídico subjacente cuja regularização ordinária enfrenta impedimentos concretos, justificando a incidência do art. 410, § 2º, do CNN.

Diversamente, a exigência revela-se juridicamente impertinente quando formulada em modalidades que dispensam justo título como requisito material. É o caso da usucapião extraordinária fundada exclusivamente na posse qualificada e no decurso do tempo, bem como das modalidades especiais urbana, rural e familiar. Também não se justifica a exigência quando documentos negociais são apresentados apenas como elementos probatórios da posse, sem que constituam fundamento jurídico da aquisição pretendida. Da mesma forma, não pode a justificativa do óbice ser convertida em instrumento indireto de exigência de recolhimento de ITBI, tributo cuja incidência é afastada pela natureza originária da usucapião, pela jurisprudência vinculante do STF e pelo próprio art. 421 do CNN.

É necessário enfrentar, também, uma preocupação legítima frequentemente manifestada pelos oficiais de registro: a eventual responsabilização decorrente do processamento da usucapião sem exigência de comprovação do óbice ou de recolhimento do ITBI. O ordenamento jurídico oferece resposta segura a essa inquietação. O Registrador que observa o procedimento previsto no art. 216-A da LRP e aplica o art. 421 do Código Nacional de CNN, que expressamente dispensa a cobrança do ITBI nos casos de aquisição originária, atua em estrito cumprimento do dever legal. Não há fundamento jurídico para responsabilização de quem simplesmente observa a disciplina normativa vigente.

Além disso, a responsabilidade prevista no art. 134, inciso VI, do CTN pressupõe a existência de tributo efetivamente devido. Se não há fato gerador de ITBI na usucapião, inexiste obrigação tributária capaz de ensejar responsabilidade solidária do delegatário. Soma-se a isso o fato de que o Registrador que realiza as advertências legais relativas à falsidade das declarações prestadas, promove a notificação dos entes públicos e conduz regularmente a instrução do procedimento cumpre integralmente as atribuições que lhe foram conferidas pelo ordenamento. A responsabilidade pela veracidade das informações apresentadas permanece com o declarante, não sendo transferida ao oficial.

Em realidade, a situação juridicamente mais delicada não é a daquele que observa a legislação vigente, mas a daquele que cria exigências não previstas em lei sob o argumento de autoproteção. Ao impor condicionamentos sem fundamento normativo expresso, o Registrador expõe seus atos ao controle jurisdicional e à eventual invalidação pelas vias próprias do sistema registral. O cumprimento da lei continua sendo, também para o delegatário, a forma mais segura de proteção institucional e funcional.

Conclusão

A usucapião extrajudicial foi introduzida no ordenamento jurídico brasileiro como instrumento destinado a ampliar o acesso à regularização da propriedade e a conferir maior eficiência ao reconhecimento de situações possessórias já consolidadas pelo tempo. Sua finalidade não é substituir as formas derivadas de aquisição da propriedade, tampouco funcionar como mecanismo subsidiário condicionado ao prévio esgotamento de outras vias de regularização, mas constituir modalidade autônoma de aquisição dominial, fundada em pressupostos próprios e disciplinada pela CF/1988, pelo CC/2002 e pela LRP.

A pesquisa demonstrou que a interpretação segundo a qual o art. 410, § 2º, do CNN/CNJ teria instituído requisito universal de admissibilidade da usucapião extrajudicial não encontra suporte no sistema jurídico brasileiro. Em primeiro lugar, porque a competência normativa do CNJ possui natureza regulamentar e não autoriza a criação de requisitos materiais para o exercício de direitos assegurados por normas hierarquicamente superiores. Em segundo lugar, porque a própria natureza originária da usucapião afasta a lógica da transmissão patrimonial que fundamenta a exigência de justificativa do óbice à escrituração.

Também se verificou que o reconhecimento da usucapião possui natureza declaratória, limitando-se a certificar situação jurídica já consolidada pela posse qualificada e pelo decurso do tempo. Nesse contexto, exigir do usucapiente explicação sobre a não utilização de mecanismos de aquisição derivada equivale a condicionar o exercício de um direito já adquirido a circunstâncias estranhas à sua estrutura jurídica.

A análise do art. 410, § 2º, do CNN permitiu concluir que sua incidência deve permanecer restrita às hipóteses em que exista efetivamente negócio jurídico subjacente apto a justificar a preocupação com eventual burla ao sistema notarial, registral ou tributário, especialmente nos casos em que o justo título integra os requisitos da modalidade invocada. A extensão dessa exigência às modalidades que dispensam justo título, particularmente à usucapião extraordinária, desconsidera tanto a estrutura normativa da prescrição aquisitiva quanto os limites constitucionais da atividade regulamentar.

Do mesmo modo, restou evidenciado que não há incidência de ITBI na usucapião, uma vez que inexiste transmissão onerosa inter vivos, elemento indispensável para a configuração do fato gerador previsto no art. 156, II, da CF/1988. A jurisprudência do STF e o próprio art. 421 do CNN confirmam essa conclusão, afastando qualquer fundamento jurídico para a exigência do tributo no âmbito da aquisição originária da propriedade.

Os precedentes examinados ao longo do trabalho reforçam essa compreensão. Em especial, o caso Rossettini consolidou o entendimento de que o Registrador deve examinar os requisitos da modalidade de usucapião efetivamente requerida, sem impedir o processamento do pedido pela mera existência de alternativas de regularização imobiliária. Ao mesmo tempo, os julgados analisados demonstram que a exigência de justificativa do óbice possui espaço legítimo de aplicação quando efetivamente relacionada à estrutura jurídica do caso concreto, mas não como condicionante universal para o acesso à via extrajudicial.

Conclui-se, portanto, que o art. 410, § 2º, do CNN deve ser interpretado de forma compatível com a CF/1988, com o CC/2002 e com a LRP. A função do Registrador consiste em verificar o preenchimento dos requisitos legalmente exigidos para a modalidade de usucapião invocada e conduzir o procedimento nos limites de sua competência legal. Exigências sem fundamento normativo expresso, ainda que motivadas por cautela administrativa ou preocupação fiscal, comprometem a efetividade da usucapião extrajudicial e transformam um instrumento de realização de direitos em obstáculo ao seu exercício. Em um Estado de Direito, a proteção da segurança jurídica não se alcança pela criação de barreiras não previstas em lei, mas pela fiel observância do sistema normativo que disciplina o instituto.

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